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今年10月，党的二十届四中全会将在北京召开，研究关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议。制造业作为国民经济的重要支柱，其发展规划无疑是“十五五”规划的关键一环。
中国人民大学长江经济带研究院研究员、中国人民大学应用经济学院教授裴建锁日前在接受界面新闻采访时指出，“内卷式”竞争已成为当前中国制造业高质量发展的一大障碍。“十五五”期间破内卷，重在以创新提质、以需求扩源、以规则定界，破除低水平竞争的恶性循环，推动制造业高端化、智能化、绿色化转型升级。
“本轮反内卷不仅仅是对无序竞争、价格战的抵制，从深层次剖析，更是一场意义重大且影响深远的发展模式变革。”裴建锁说，这一过程也倒逼企业跳出低水平规模竞争的囚徒困境，将更多精力投入到技术研发、产品创新与品质升级中，推动产业结构从粗放式扩张向高质量发展转型，为经济长期稳定增长注入持久动力。
他指出，从近年制造业的表现来看，多数行业的产能并未显著扩张，总体价格下行压力主要来自需求端特别是外需收缩，因此，尽快扩大有效需求是“反内卷”的关键所在，刺激内需将为过剩的产能创造新的出路，使竞争从“内卷式”的零和博弈转向“做大蛋糕”的正向竞争。
与此同时，要实现从“内卷”到“外展”，从国内市场竞争转向全球竞争格局。裴建锁建议，落实全球发展倡议，精准对接周边国家、一带一路“沿线国家与全球南方国家的发展需求，深化国际产能合作、基础设施互联互通等项目建设，打造互利共赢的产业合作网络，探索中国制造业的”外部增量市场。
裴建锁表示，总体来看，当前我国制造业正处于爬坡过坎期，接近倒U型曲线左侧顶点，以新质生产力为标尺，传统制造业高端化、智能化、绿色化稳步推进，但战略新兴产业与科技创新的深度融合仍需加强。
“与德国、日本相比，中国制造业核心差距集中在关键零部件性能与核心生产设备的可靠性和生态方面。”他指出，未来要实现从“量的领跑”到“质的引领”，需紧盯差距精准突破。比如，由“链主”企业联动专精特新企业协同攻关，攻坚关键零部件；激发各地区投入技术发展的内生动力，可参考借鉴浙江海宁泛半导体产业发展经验，构建“国民共进”的产业链利益共享机制，破解地区间“内卷式”竞争和价格战。
裴建锁还表示，虽然当前欧美国家正在推动供应链“去中国化”，但是中国依然有能力留住中高端制造环节，这一底气来自多个维度，包括几十年来发展形成的、难以复制的“产业链集群”优势。
“中国拥有全球最完整的工业体系和规模庞大的产业链集群，形成了从研发设计到生产制造、从关键零部件到终端产品的完整生态系统，这种完善的产业配套显著降低了企业外部采购的不确定性和交易成本，为留住中高端环节提供了强大支撑。”
“同时，产业集群带来的人才集聚和创新生态优化，构成了中国留住中高端环节的核心竞争力。这些产业集群不仅是生产中心，更是高端人才、前沿技术、创新资本等要素的集聚高地，形成了强大的知识溢出效应和技术扩散能力。”裴建锁说，“显而易见，下一个‘中国’，还是中国。”
以下是界面新闻整理的采访实录
界面新闻：您认为中国制造业目前处于全球价值链的什么位置？与德国、日本等制造强国相比，核心差距在哪里？未来要实现从“量的领跑”到“质的引领”，还需要在哪些方面进行突破和提升？
裴建锁：中国作为世界第二大经济体，拥有全世界最完整的工业体系，是唯一拥有联合国产业分类中所列全部工业门类的国家，在全球价值链各环节均有所涉足，下一步的目标是“巩固既有优势、拓展新兴优势”。
从规模上看，2015-2024年工业增加值从22.90万亿元增至40.54万亿元，年均增速6.55%，制造业总体规模连续15年全球第一，占全球比重达28%，“世界工厂”的规模地位稳固。从增长动能上看，新旧动能转换特征明显，2024年“老三样”中服装出口额较2015年下降8.7%；新能源汽车、太阳能电池等“新三样”产量分别达1316.8万辆、6.8亿千瓦，新能源汽车产销量连续9年全球第一，成为全球高质量发展动能的重要贡献者。从结构上看，与改革开放初期主要从事低附加值的组装环节相比，当前中国制造业在全球价值链中的位置已实现向高端零部件、元器件及高端服务业攀升，部分高附加值、高稀缺性环节（如工业母机、高温超导材料、新能源装备等）取得初步突破。
“十四五”期间，核心指标多数完成或超额完成：2023年规模以上制造业研发经费内部支出占比1.71，高于2025年规划目标1.68；全员劳动生产率增速为10.27%，大幅高于规划水平的6.5%。同时，两化融合与绿色转型成效显著。2024年数字化研发设计工具普及率、关键工序数控化率接近或超过2025年目标，2023年单位GDP能耗较2015年下降29%、万元工业增加值用水量下降55.17%。总体来看，当前制造业正处于爬坡过坎期，接近倒U型曲线左侧顶点，以新质生产力为标尺，传统制造业高端化、智能化、绿色化稳步推进，但战略新兴产业与科技创新的深度融合仍需加强。
与德国、日本相比，中国制造业核心差距集中在关键零部件性能与核心生产设备的可靠性和生态方面。关键零部件如减速器、伺服电机等，国内产品的性能有待提升，关键设备的可靠性不足，制约了产品竞争力的发挥；核心生产设备领域，德国、日本设备可靠性更强，且已形成完善生态，我国设备在可靠性及配套生态构建上存在不足，“首台（套）装备”“首批次材料”“首版次软件”问题仍然突出。关键生产设备和零部件需要足够的下游市场，来不断反馈技术参数、调整技术路线，从而优化产品的性能、工艺和可靠性，这支撑国内供应商进一步扩大下游市场，形成一个“正反馈”循环。
未来要实现从“量的领跑”到“质的引领”，需紧盯差距精准突破：其一，由“链主”企业联动专精特新企业协同攻关，攻坚关键零部件。依托33家国家级制造业创新中心，延续2024年突破672项关键技术的模式，如工业机器人领域联合开展可靠性测试。激发各地区投入技术发展的内生动力，可参考借鉴浙江海宁泛半导体产业发展经验，引导区域布局薄弱环节，构建“国民共进”的产业链利益共享机制，破解地区间“内卷式”竞争和价格战。
其二，鼓励设备商与用户、科研院所共建实验室，补齐设备与生态短板。优化高端机床工艺，推动设备商转向“全生命周期服务”；抢抓“东数西算”机遇，如贵州建设全国算力枢纽，算力超37Eflops、国产智算占比85%，为智能化提供要素支撑。“十五五”期间，引导中西部承接技术密集型产业转移，进一步提升数字技术与关键业务融合度，缩小与德日在智能装备生态上的差距。
其三，以全面绿色转型驱动新质生产力发展。依托5095家国家级绿色工厂与全球最大新能源产业链，以技术赋能碳足迹管理，构建中国主导的全球碳足迹体系；推进全生命周期减碳，力争“十五五”清洁能源消费占比提升、绿色制造产值占比超25%，加快发展绿色生产力。此外，建立利益共享风险共担机制，完善基础研究投入评价体系，促进产学研用一体化，构建自主创新与开放创新协同新格局。
界面新闻：十四五规划提出，2025年，基础研究经费投入占研发经费投入比重目标值设定为8%以上；战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17%。现在来看，完成这两个目标有难度，2024年，基础研究经费投入占研发经费投入比重为6.9%，战略性新兴产业增加值占GDP比重目前为13%。造成这些指标未达预期的主要原因是什么？可以采取哪些措施来加快基础研究占比？
裴建锁：总体来看，我国在研发投入规模、研发人员数量以及应用专利产出方面具备显著优势，但在基础性、前沿性研发方面仍有待提升。2024年，全社会研发经费支出达36130亿元，较2019年的22144亿元有明显增长；研发人员总数稳居世界首位，PCT专利申请突破7万件，居世界首位。然而，我国基础研究经费占比维持在6%左右，与世界主要科技发达国家的15%有显著差距，仍有较大提升空间。
基础研究与新兴产业指标略滞后于预期，本质上是产业转型升级进程中“爬坡过坎”的必经阶段。一方面，我国正处于从“制造大国”向“制造强国”跃迁的关键期，传统产业依赖要素投入的发展模式尚未根本转变，企业更倾向于短期见效的应用研究，天然规避长周期、高风险的基础研究。另一方面，关键核心技术攻关的体制机制与创新生态仍有待完善。不可否认，我国颠覆性技术的基础理论研究仍存在短板弱项，科技成果面临转化效率和价值不高、对国家重大战略需求支撑不够等问题，科技自立自强水平仍有待进一步提高。
加强基础研究，是实现高水平科技自立自强的核心支撑，更是建设世界科技强国的战略基石。需要系统推进体系重构、要素升级与协同攻坚，形成适配新质生产力发展的制度支撑。一是强化国家在创新方面的战略引领与统筹能力。建立跨部门协调机制，完善新型举国体制实施路径，依托“双一流”高校优势学科资源和深度文理交叉，在重点区域布局国家实验室、大科学装置集群，压实战略科技力量在基础研究领域的重大攻关责任。
二是构建教育科技人才一体化推进机制。需持续深化要素市场化改革，完善以创新价值为导向的人才评价体系，统筹实施“基础学科拔尖学生培养计划”与“国家卓越工程师培养计划”，推动数据、人才、资本等创新要素高效配置，强化对基础研究的放大叠加倍增效应。
三是完善产学研协同攻关体系。整合国家实验室、科研机构、高水平研究型大学和科技领军企业力量，建立差异化分工与协同机制，鼓励有条件企业支持基础研究，通过强化知识产权保护、完善税收优惠机制，引导企业深度参与国家重大科技项目，打通“基础研究-技术攻关-产业应用”转化链条。
界面新闻：“反内卷”是当前经济工作的重要政策导向之一。“内卷式”竞争对制造业的影响尤为明显，尤以汽车、光伏、钢铁、水泥及新兴技术产业为甚。“十五五”期间，制造业如何“反内卷”，光伏、钢铁等行业的产能过剩问题如何化解？制造业“反内卷”的核心是什么？
裴建锁：“内卷式”竞争已成为当前中国制造业高质量发展的一大障碍。经济学上，这种现象被定义为“在投入持续增加的情况下，边际产出不升反降，甚至出现总产出负增长的非理性竞争状态”，通常表现为低价竞争与产能过剩的双重困境。截至2025年7月，中国生产者价格指数（PPI）已连续34个月同比为负，工业产能利用率自2021年以来持续处于下滑区间，反映出供需关系失衡的严峻现状。
当前，供需失衡在新兴领域、传统领域均有出现。比如，光伏行业是近年来内卷式竞争最为明显的新兴产业之一，大量投资涌入导致产能扩张远超需求增长速度，产品和服务趋于同质化，企业陷入价格竞争。“十五五”期间破内卷，重在以创新提质、以需求扩源、以规则定界，破除低水平竞争的恶性循环，推动制造业高端化、智能化、绿色化转型升级。
一是，应实现“从量变到质变”发展理念的根本转变。本轮反内卷不仅仅是对无序竞争、价格战的抵制，从深层次剖析，更是一场意义重大且影响深远的发展模式变革。反内卷通过推进产能治理、防止恶性竞争，为物价水平逐步回归合理区间创造有利条件；同时，这一过程也倒逼企业跳出低水平规模竞争的囚徒困境，将更多精力投入到技术研发、产品创新与品质升级中，推动产业结构从粗放式扩张向高质量发展转型，为经济长期稳定增长注入持久动力。
二是，通过扩大有效需求为过剩产能“找出路”。从近年制造业的表现来看，多数行业的产能并未显著扩张，总体价格下行压力主要来自需求端特别是外需收缩，因此，尽快扩大有效需求是“反内卷”的关键所在。刺激内需将为过剩的产能创造新的出路，使竞争从“内卷式”的零和博弈转向“做大蛋糕”的正向竞争。
三是，从国内市场竞争转向全球竞争格局，实现从“内卷”到“外展”。落实全球发展倡议，精准对接周边国家、“一带一路”沿线国家与全球南方国家的发展需求，深化国际产能合作、基础设施互联互通等项目建设，打造互利共赢的产业合作网络，探索中国制造业的“外部增量市场”。
四是，建立法治化和市场化的长效机制。与上一轮供给侧结构性改革相比，本轮“反内卷”治理从根本上仍需坚持“有效市场”和“有为政府”协同作战的改革思路。例如，引导企业走高端化、智能化、绿色化之路，通过政府、企业和社会各界的深层次制度改革和协同治理，实现中国制造业的高质量发展。
界面新闻：“中国制造2025”“专精特新”等政策对在落地时是否存在资源错配的现象？在关键领域如航空航天、芯片，国企主导与民企创新的边界应如何划分？
裴建锁：理论上，任何产业政策出台，都有可能“兴一利必生一弊”，关键要权衡实现主要目标的收益和所需付出的成本。
从企业角度，产业政策虽能激励部分符合条件的企业创新与扩张，但也可能导致企业为迎合政策要求而采取形式化举措，损害政策有效性，并挤出未获得补贴的企业；此外，若补贴资格标准缺乏普惠性，将加剧资源分配失衡。从政府角度，地方政府普遍对规模较大的企业存在偏好，这种规模偏好使得产业政策在资源配置中倾向于大企业，降低资源配置效率、抑制市场竞争、阻碍中小企业进入，最终可能拉低生产率。
从宏观行业角度，选择性产业政策整体上抑制该行业内企业全要素生产率（TFP）的提升，可能引发企业为获补贴盲目生产的产能过剩，过度补贴还降低企业对竞争压力的敏感度，要素市场扭曲进一步放大资源错配。从区域发展结构角度，地区间为争夺政策红利存在补贴竞争，引发资源空间配置扭曲，加剧区域市场分割，阻碍资源全国性高效流动。这些都是潜在的风险，需要配套政策加以纠偏。
“中国制造2025”作为产业转型宏观愿景，其视野宏阔，是一项由国家推动的路线图，旨在通过自主创新实现科技自立自强，提升中国在十大战略领域的全球价值链地位，实现制造强国；而“专精特新”则是其中一项具体政策措施。依据这一方向性的路线图，在航空航天、芯片等关键领域，国企主导与民企创新的边界划分，需遵循“上游国企扛大梁、下游民企主推进”的原则，以“保障安全前提下优化资源配置、打造‘国民共进’生态”为依据。
大型国有企业应聚焦上游、需耐心资本投入及关系民生和安全的环节。航空航天的发动机研发、芯片的光刻机核心部件制造等上游环节，具有研发周期长、资金投入大、风险系数高的特征，且直接关系国家战略与产业安全，国企凭借强资源整合能力及波动小、逆周期的投资特征，可承担“链主”与“稳定器”角色，推动实现“模块替代—架构替代—价值替代”的核心技术自主化。
民营企业则应主攻下游领域，在满足市场“好不好”的需求端发力。例如芯片的应用设计、航空航天配套设备的市场化优化等下游环节。民企可依托对市场需求的高敏感度与灵活创新机制，参与关键技术的应用研发、配套零部件的创新升级及特定工艺的优化改进，融入国企主导的创新链生态与产业链平台。
界面新闻： 在欧美推动供应链“去中国化”的背景下，中国制造业是否要重构供应链，如何重构？在中美脱钩、地缘政治冲突下，中国能否通过“产业链集群”优势留住中高端环节？在半导体、高端装备等领域，如何突破“技术围堵”？
裴建锁：当前，世界进入新的动荡变革期，中国制造业的供应链重构既是应对欧美“去中国化”外部压力的策略，更是基于自身发展需求的主动之举。做好自己的事，用好“两种资源、两个市场”，以构建新发展格局应对新变局、塑造新优势、实现新突破，是稳中求进重构供应链的根本遵循。
一方面，美国发动贸易战以来，中国“以国内大循环为主体”作为应对外部不确定性的关键。通过推动产业的国内梯度有序转移，将半导体封装测试、关键零部件等环节向中西部和内陆地区转移，优化重大生产力布局，形成纵深支撑。同时，持续推动技术创新，为制造业供应链重构提供核心动力。我国着力推进核心设备的国产化替代和关键技术的自主攻关，2024年半导体设备国产化率升至13.6%，确保供应链关键环节掌握在自己手中。
另一方面，在坚持“以我为主”的前提下，积极拓展全球经贸合作，将高水平对外开放作为强化自身、连接世界的重要手段。以半导体产业为例，中国半导体设备进口来源正呈现多元化趋势，2024年自日本、荷兰进口额占比分别达29.2%和22%。
中国能否留住中高端制造环节？答案是肯定的，其底气来自于多个维度，包括几十年来发展形成的、难以复制的“产业链集群”优势。显而易见，“下一个‘中国’，还是中国”。
中国拥有全球最完整的工业体系和规模庞大的产业链集群，形成了从研发设计到生产制造、从关键零部件到终端产品的完整生态系统，这种完善的产业配套显著降低了企业外部采购的不确定性和交易成本，为留住中高端环节提供了强大支撑。同时，产业集群带来的人才集聚和创新生态优化，构成了中国留住中高端环节的核心竞争力。这些产业集群不仅是生产中心，更是高端人才、前沿技术、创新资本等要素的集聚高地，形成了强大的知识溢出效应和技术扩散能力。例如，长株潭地区加快构建与优势特色产业相匹配的国家创新平台体系，合肥市集成电路集群“科大硅谷”建设有效避免了研发与制造环节的分离趋势。通过营造良好创新环境，为企业将研发设计、核心工艺等高端环节留在中国提供绝佳选择。
在半导体、高端装备等关键领域，突破外部“技术围堵”的关键之策，在于系统性地健全提升产业链供应链韧性与安全水平，构建以我为主、安全可控的产业生态。
其一，推进全链条技术攻关与成果应用，确保关键技术“自主可控”。以半导体产业为例，从EDA工具、设备、材料到制造工艺，技术密集、环节众多，需充分发挥“链主”企业的引领作用，实现从基础研究、中试验证到规模制造全流程的协同突围。完善首台套、首批次政策，扩大政府采购与市场应用，同时倡导“优质优价”，避免恶性竞争挤压研发投入，推动产业向价值链高端攀升。
其二，完善产业在国内梯度有序转移机制，优化重大生产力布局。面对全球供应链重构与“技术脱钩”风险，借助AI+新机遇，加快推动半导体封装测试、关键零部件、精密结构件等环节向中西部和内陆地区有序转移。
其三，布局国家战略腹地与关键产业备份，提升极端情境下的供应链抗冲击能力。关键产业的备份涉及到国家战略资源的储备和利用，确保在面外部环境变化时，能够依托战略储备和产业备份，维持经济运行的稳定性和持续性。
界面新闻：从产业布局的角度来看，您对“十五五”时期制造业的发展方向有哪些建议？
裴建锁：“十五五”时期制造业产业布局需以构建全国统一大市场为核心，兼顾中西部工业化需求与共同富裕目标，锚定2030碳达峰目标与绿色生产力发展要求，衔接高水平对外开放格局，形成“国内协同、内外联动、绿色低碳”的布局体系，为制造业高质量发展与新质生产力培育巩固提升空间基础。
在全国统一大市场构建上，首要任务是破除省际行政壁垒与区域市场分割，推动各地从“本地利益优先”转向“全国产业链收益最大化”，培育完整内需体系。一方面，严格落实统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放的要求，消除地方保护主义对企业跨区域投资、要素自由流动的阻碍，释放超大规模市场优势，应对“逆全球化”“工业回流”外部不确定性。
另一方面，以区域一体化为关键路径，因地施策，如在京津冀依托产业互补性与中央统筹机制，强化区域内绿色产业链协作与贸易联动，放大对区域外的贸易溢出效应；在长三角优化数字基建与产业链协作机制，促进数字经济和实体经济深度融合，推动智能技术与低碳制造结合，平衡区域分工，避免同质化竞争与高碳产能过剩。同时，通过科学评估动态监测政策效果，切实推动市场深度融合，为缩小区域差距与实现共同富裕提供支撑。
区域差异化布局需紧扣东中西部及县域禀赋优势，兼顾绿色发展与工业化需求。此外，加快建设国家战略腹地与关键产业备份，推动中西部和县域进军绿色高附加值环节，借鉴湖南祁阳的微型电机产业链集群和高端工业陶瓷产业链、怀化的兴怀新材料产业链等发展模式，激发地方围绕产业链薄弱环节开展“错位竞争”的内生动力，推动形成“东中西部联动、大中小城市协同”格局。
对外开放与产业布局协同层面，需以“陆海内外联动、东西双向互济”为导向，构建自主创新与开放创新协同发展新格局，优化外向型绿色布局。西部地区依托自贸区与西部陆海新通道，成渝共建自贸试验区协同开放示范区，宁夏、内蒙古建设面向中亚的绿色商贸物流枢纽与产业基地，陕西强化“一带一路”绿色五大中心建设，推动中欧班列与陆海新通道联动，发展低碳贸易。中部地区以制度型开放对接国际绿色规则，依托郑州、武汉等中心城市及4个自贸区，发展绿色口岸经济与多式联运，构建内陆“无水港”与空中开放大通道，聚焦先进制造业、新能源汽车等绿色产业培育战略性新兴产业集群，以开放推动绿色转型。同时，健全再生资源回收制度，将再生资源体系融入对外开放产业链，通过开放与产业布局深度融合，提升制造业在国内大循环中的绿色资源优化配置、在国际循环中的低碳竞争力，为“十五五”制造业高质量发展、全国统一大市场构建与共同富裕筑牢根基。
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